Cuando el Gobierno de RD anunció los proyectos (APP), ese esquema creó unas expectativas no avaladas por la experiencia internacional
Las expectativas creadas en el Gobierno sobre el “amplio vuelo”, que tendrían los proyectos en el esquema de alianzas público-privadas (APP) se van desvaneciendo conforme pasa el tiempo. La razón para que eso ocurra es que concretamente no hay un solo proyecto en firme bajo esa sombrilla.
Todo indica que esas expectativas e ilusiones, transferidas a la población desde el ámbito público, se generaron sin conocimiento de fondo sobre el tema.
Si usted cuestiona a funcionarios o a instituciones con responsabilidades en el tema, seguramente afirmarán que se está trabajando y lo defenderán “a capa y espada”. Incluso, se atreverían a decir que se ha avanzado, porque se ha hecho una apuesta fuerte a las APP, para lo cual se empoderó a la Dirección General de Alianzas Público Privadas (Dgapp).
Pero lo cierto es que en terreno firme al día de hoy no existe una iniciativa de envergadura. El tema que más se asocia a la cuestión público-privada es el Proyecto de Fideicomiso Pedernales como un esquema en parte de APP, pero no queda claro cómo está operando ese fideicomiso, ni cuál es la alianza público-privada que lo sustenta.
No hay una explicación clara de parte del Gobierno respecto a ello, excepto algunas, que dan cuenta de que “no se ha querido firmar proyectos que sean lesivos a las finanzas públicas”.
Y al decir eso, apenas se ha dejado espacio para armar algunas conjeturas sobre lo que ha ocurrido.
En el tiempo transcurrido se ha hablado de la posibilidad de desarrollar mediante alianzas del tipo descrito proyectos como el de pasaportes electrónicos, de inspección vehicular, estacionamientos públicos y sistema de infracciones.
La ley 47-20, sobre APP, fue promulgada el 10 de febrero del año 2020.
Cuando el Gobierno anunció las APP lo hizo creando unas expectativas que no estaban avaladas por la experiencia internacional. La realidad en América Latina es que las APP se han movido lentamente y aun en los países en que se han consolidado, éstas apenas representan un 0.7% del producto interno bruto (PIB) en promedio. Es decir, no son tan grandes ni abarcan muchos sectores. Se hacen puntualmente en proyectos estratégicos.
Lo más parecido a una APP que se había hecho en el país era la carretera de Samaná (no es estrictamente una APP, pero es parecida); y éste fue un proyecto de mala experiencia y satanizado en la opinión pública.
Esto implica que los potenciales inversionistas de nuevas APP iban a tener mucho cuidado en invertir en el país porque puede haber un costo reputacional alto: si la APP no sale bien, se sataniza al inversionista.
Pero también hay un costo reputacional para el Gobierno, así que éste se ha cuidado de no firmar algo si no está lo suficientemente convencido o seguro de que será muy beneficioso.
Y aquí viene un problema de inicio: el inversionista pone su dinero sólo si hay suficientes garantías del Gobierno. Es evidente que lo que han pedido los inversionistas, ha sido considerado prohibitivo por el Gobierno. El resultado es que no hay ningún proyecto a la fecha.
El “timing” del lanzamiento de la campaña por las APP coincidió con la crisis del covid por un lado. Y esto implicaba mucha incertidumbre para los inversionistas. También coincidió con la terminación del contrato de la concesión de Samaná; y eso creó más incertidumbre.
“Las APP no son para todos los países y todos los sectores”, ha dicho el Banco Mundial. Considera que en América Latina y el Caribe solo los países grandes y medianos con desarrollo financiero mínimo pueden asumir programas de APP de amplio alcance y que el resto de países de la región podría recurrir a las APP para financiar proyectos “emblemáticos”.
Respecto a esto último, no parecen caer dentro de la categoría de “emblemáticos” algunos potenciales proyectos de APP en el país como el de Inspección técnica vehicular, Estacionamientos públicos, Sistema de infracciones y Pasaportes electrónicos.
Uno de varios “muros de atascos y contención” que tiene y que evita que haya mayor avance en los procesos -afirman entendidos en la materia consultados por elCaribe- está ligado a rigidez excesiva en la Ley de Compras y Contrataciones.
Distintos inversionistas tienen una visión compartida respecto a que otro problema de la ley 47-20 es que depende de la validación final de la entidad a la que pertenezca el proyecto. Citan a modo de ejemplo que “depende del Ministerio de Obras Públicas, cuando el proyecto es de carretera, y depende de Autoridad Portuaria si se trata de puertos o muelles”.
Lo mismo que del Ministerio de Hacienda, “que debe validar la moderación financiera, con base en los recaudos que se estimen, para que los inversionistas recuperen la inversión y sus beneficios”.
Más de un inversionista ha quedado “atrapado”, luego de gastar dinero en la realización de estudios sobre una obra que se requiere –sea esto porque se le pidió o se le autorizó a hacer esos estudios-, porque desde el Gobierno se decide otra cosa, contrario a lo que inicialmente se pretendía hacer.
Hay otro elemento que afecta: desde diversas instancias se dejan agotar tiempos máximos, en la medida que las respuestas que deben darse sobre un tema llegan tarde. Cuando esa respuesta u opinión llega, los plazos se han vencido y hay que volver a iniciar los procesos.
Los años pasan
Desde 2020 se vienen anunciando grandes proyectos en APP. Uno de ellos es el de desarrollo turístico de Pedernales, para lo cual se constituyó un fideicomiso (Pro Pedernales), la ampliación del puerto de Manzanillo, para el cual se aprobó un préstamo por US$100 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que incluye otras obras complementarias.
Existe el temor de que los cuatro años de la gestión gubernamental se vayan, sin que se dé el “parto” de un proyecto que la historia recuerde (de APP).
Otra obra de la que se ha hablado es la Autovía del Ámbar que conectaría en 27 minutos a Santiago con Puerto Plata.
Las APP tienen, entre otros, dos atractivos. El primero de ellos es una adecuada distribución de los riesgos entre el sector público y los privados, y el segundo es la contabilidad de la inversión pública fuera del balance fiscal.
Ninguno de estos dos atractivos aparece en los proyectos “no-emblemáticos” de los que se habla para el caso dominicano, donde no hay (casi) riesgo a distribuir ni montos de inversión relevantes. Por tanto, no parece oportuno distraer esfuerzos en implementar como APP los proyectos “no emblemáticos”.
Las dificultades de acceso al financiamiento de proyectos de significativa relevancia económica han sido uno de los problemas para el desarrollo de las APP en la región y podrían explicar, al menos en parte, el poco éxito que han tenido por el momento en ese país, a saber:
-Es un endeudamiento “garantizado” por los pagos que hará al privado que resulte ganador a un Gobierno cuya deuda no tiene grado inversor.
-La banca local no tiene necesariamente capacidad de financiamiento de proyectos APP ni experiencia en la evaluación de sus riesgos.
-Los fondos de pensiones no pueden participar en el financiamiento de estos proyectos.
-En proyectos de infraestructura de transporte, las empresas interesadas suelen provenir del sector local de la construcción y tienen poca experiencia en el manejo financiero de largo plazo de APP. La débil base de capitales de estas empresas, junto con su poca o ninguna experiencia en el negocio de APP, es una dificultad. Todo lo anterior es agravado por el aumento de las tasas de interés.
Es esencial que los proyectos de APP estén muy bien preparados por el Gobierno, de tal manera que los financiadores privados puedan evaluar y dar un precio a los principales riesgos, incluyendo los de construcción y demanda.
De lo contrario, I) los proyectos podrían no interesar; II) podría haber demoras en llegar al cierre financiero; III) podrían resultar más caros y/o dar lugar a renegociaciones de los contratos.
Parece rarísimo que en República Dominicana el proponente de un proyecto APP pueda ser un privado (y que lo publiquen). Una de las características notorias de las APP en la región ha sido, precisamente, las muy frecuentes renegociaciones de los contratos, que siempre van en perjuicio del Gobierno, y resultan en mayores costos que los inicialmente previstos.
Esto requiere que los inversores perciban que, más allá del ciclo político, tendrán acceso al Gobierno de turno para renegociar estos contratos (de muy largo plazo) y lograr que se acepten sus demandas.
La ausencia de esta confianza puede conspirar contra la concreción de APP.
Los tiempos de concreción de las APP son, por lo general, lentos.
Por ejemplo, en ocasiones se concede al privado que resulta ganador un año de plazo para estructurar el financiamiento del proyecto.
Revisión al pasado, contexto
Desde septiembre de 2020, desde el Ejecutivo se vendió la idea de que las APP permitirían desarrollar los proyectos importantes de interés social que demanda el país para mejorar la calidad de vida de los dominicanos.
Y como parte de eso, se informó que un mes antes (agosto 2020) el Consejo de Alianzas Público-Privadas había aprobado priorizar las inversiones en transporte vial, aéreo y marítimo, agua, salud, educación, energía, agropecuaria, vivienda, turismo, comercio internacional, movilidad urbana, telecomunicaciones, seguridad ciudadana y defensa nacional.
Se abordó el tema durante la firma del reglamento de la aplicación de la Ley 47-20, de Alianzas Público-Privadas, donde se resaltó que la normativa permitirá al Gobierno responder de manera proactiva, oportuna, flexible y legítima a las condiciones del mercado.
El compromiso era que tan pronto se presentaran iniciativas privadas en los 13 sectores priorizados, el Gobierno a través de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, procedería a su análisis y evaluación para garantizar que contribuyan a la generación de empleos de calidad, así como a mejorar la provisión de bienes y servicios locales.
